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养老金“并轨”的那些事儿!

2025-11-14 23:23:12

欢迎来到“李清思路·陈述观点（第65期）”。2000字的内容，写起来不累，读起来也轻松。

说起养老金“并轨”，大家可能对这个概念感到新鲜和陌生，但是当讲到企业退休职工与行政、事业单位退休职工的养老金差异，我想大家多少都有点感受，即便是自己没有参与，也能够经常听到身边的同事或朋友说起”两者差异大“之类的话题。事实上，我国的养老金主要分为两大体系，一是机关事业单位，二是企业职工养老，也就是人们俗称的体制内和体制外。一直以来，我国体制内外的养老金存在较大的差距，主要体现为，体制内的工作人员不需要单独自己缴纳养老金，但是退休后可以拿到更多退休金，而企业职工需要自己缴纳养老金，退休后的养老金反而更低。这一现象背后，主要是由于养老金“并轨”前的“双轨制”导致的。本期内容，我们将围绕养老金“并轨”来谈谈自己的观点。

1. “并轨”前的“双轨制”简介

所谓养老金“双轨制”，简而言之，就是不同的群体执行不一样的养老制度，比如机关事业单位执行的是一套养老制度，而企业职工执行的另一套养老制度。

为什么会这样呢？准确来讲，这样的“双轨制”并不是制度初期的目的，而更多是一种历史遗留原因。

改革开放前，国营或者集体单位是我国企业主体的基本构成，结合当时的养老金制度，这些单位的养老金基本上都是由财政统筹，员工都不用自己交养老保险。换句话讲，不管是什么单位、或者公务员、都属于单位人员，都属于“国”字头，都没交过养老保险，全部是由国家负担的。因此，这个时候，无论是国有企业，还是行政事业单位，这样的养老金制度对大部分职工来说都是公平的（这里需要明确的是，这里的公平，是只针对单位职工，不包括农村群体）。

改革开放后，我国民营经济迅猛发展，我国诞生出了很多民营企业，除此之外，我国大量的国有企业，集体企业也纷纷进行改革，国有企业以及集体业企业开始全面市场化，对应的这些企业的职工也要按照市场养老保险制度来进行，自己需要缴纳一部分养老保险。换句话讲，在企业端，随着一部分企业社会化，养老金保障制度也开始探索和实施市场化转型，比如开始实施城镇职工养老保险，企业的养老保险也就此变成由单位和个人承担的“统账结合”模式，但是行政事业单位职工仍延续早期制度，即机关事业单位和公务员还是由财政兜底。这样一来，差距就出来了……企业职工退休前后，养老金的替代率仅在40%，而机关事业单位的养老金大概是在岗工资的80%左右。因此，随着企业职工的不断增多，大家对养老金双轨制的不满越来越多，比如吐槽“大部分人觉得不公平的原因是机关事业单位退休人员不交钱光领钱，而且还领得多！”

本文内容，我们不去讲述两者背后的测度方法，后续分析会逐一展开。

大家既然对这样的养老保障制度有意见，怎么办呢？如何才能确保养老公平呢？那就改革嘛。但是，养老金双轨制是一个历史遗留的问题，这里面的改革涉及到很多人的利益，特别是对于机关事业单位职工来说，他们肯定是不愿意自己的既得利益被改革的，所以过去很多年，我国养老金双轨制的改革压力一直非常大，进度非常缓慢。

2. 养老金“并轨”的内涵和影响

由于各界对于养老金双轨制改革的呼声很大，2014年10月，国务院发布文件，正式对机关事业单位工作人员的养老保险制度进行改革，改革的目的是“建立更加公平、可持续的养老保险制度”。当时最大的改革力度在于，让体制内的工作人员和企业职工一样，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。以前体制内工作人员不需要自己缴纳养老金，改革之后需要自己缴费。于是，2015年发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着中国全面启动了机关事业单位养老保险制度改革，这一改革主要是为了让机关事业单位工作人员与企业职工一样参加城镇职工基本养老保险制度。

为了减少制度改革带来的冲击，当时按照“老人老办法、新人新办法”的推进原则，并设定了10年的“并轨过渡期”，到2024年10月结束。具体来看，可以分为两类情况：一方面，改革之前（2014年10月）退休的“老人”，完全不受影响，待遇照旧；改革之后参加工作的“新人”，完全按照新办法执行，需要自己为养老金账户缴费。另一方面，针对改革前参加工作，并在“过渡期”陆续退休的人群，当时制定了一个“保低限高”的政策。按照新老退休方法作对比，（1）如果新办法计算的养老金待遇更低，那就按照老办法发放，确保养老金待遇不下降；（2）如果新办法计算的养老金待遇更高，超出的部分每年按照一定比例发放，比如第一年发放10%，第二年发放20%，到2024年发放100%。以此来看，当时的改革对于“中人”而言，其实并没有让退休待遇下降，反而会让更多人退休待遇提升。

2024年的养老金并轨，意味着机关事业单位工作人员就将全部按照改革后的新办法领取养老金，老办法正式终结。从实施方案看，具体包括四个方面：即

（1）确定缴费基数和费率；（2）建立个人账户；（3）统一管理模式；（4）逐步过渡方案。从本质上讲，结合当前的政策信息，养老金并轨后，只是统一了体制内和体制外企业的养老金缴费方式和计算方式，即每月养老金 = 个人账户养老金 + 统筹账户养老金 + 职业年金/企业年金，因此并不意味着却并不意味着两方养老待遇拉齐，和企业养老金相比，体制内的养老金仍然具有优势。具体体现在三个方面：

首先，缴费基数。机关事业单位是按照实际工资水平足额高比例缴费；而企业在缴费基数上主观性太大，部分不规范的企业为了节省成本，会按照缴费基数下限，最低比例缴纳社保，缴纳水平低，养老待遇自然低。

其次，缴费年限。缴纳时间越长养老金储蓄额越多，这一点和个人相关性更强，工作时间长，意味着缴纳年限就越久。

最后，年金差异。机关事业单位职工的年金是强制建立的，财政保障全额缴纳，而企业年金是企业自愿建立，除了央企，其他很少有。

从直接影响来看，养老金并轨政策针对的还是体制内，2024年10月之后退休的人员，没有了过渡性养老金，养老金会相对较少一点。

从预期影响来看，2024年养老金“并轨”政策的全面落地，还是会在提高增强参保意识、促进公平竞争、增强人才流动、减轻财政负担、加强基金监管等方面发挥积极的影响。比如在减轻财政负担方面，养老金并轨后，机关事业单位的养老金制度纳入到全国的社会保障体系中，将减轻政府财政负担；在公平竞争力方面，取消双轨制后，企业和机关事业单位将在同一制度下公平竞争，有利于市场经济的健康发展。

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